户县人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

各镇人民政府、景区管理局、街道办事处，县人民政府各工作部门，各直属机构：

为认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，建立全面规范、公开透明的预算制度，按照新修订的《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《陕西省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》(陕政发〔2015〕10号)和《西安市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》(市政发〔2015〕35号)，现就深化我县预算管理制度改革工作提出以下意见：

一、充分认识预算管理制度改革的重要意义

现代预算制度是现代财政制度的基础。是落实新预算法、推进依法理财、依法行政、加快政府职能转变，促进全县经济社会持续健康发展的重大举措。

各镇、各部门要以党的十八届三中、四中、五中全会精神和中、省、市有关预算管理制度改革文件精神为指导，紧紧围绕建立现代财政制度的总目标，改进预算管理制度，创新预算管理方式，健全预算管理体系，优化预算收支结构，提升预算管理绩效，加快构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为、强化预算约束、防范财政风险，为推进政府治理体系和治理能力现代化、建设我县国际化大都市副中心城市提供制度保障。

二、准确把握预算管理制度改革的主要内容

（一）完善政府预算体系，健全政府收入分配机制

1.完善政府预算体系。加快建立健全包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的定位清晰、分工明确、有机衔接的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。从2016年起，政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转的项目收支转列一般公共预算;对继续纳入政府性基金预算管理的支出，与一般公共预算相关支出统筹安排，政府性基金可以安排的，一般公共预算不再安排或减少安排。政府性基金结余资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结余资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。启动国有资本经营预算编制，不断规范国有资本收益上缴行为，逐步提高国有资本收益上缴比例，2020年提高到30%。

2.健全预算标准体系。建立健全科学完备、动态管理的预算支出定额标准体系和资产配置标准，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，完善机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准，建立健全公务接待、国内差旅、因公出国(境)、会议、培训等经费管理办法和开支标准。按照“开正门、堵旁门”的原则，规范机关事业单位收入分配秩序。实行财政供养人员实名制管理，完善组织、机构编制、人力资源社会保障、财政等部门信息共享机制，严禁超编配备人员，杜绝“吃空饷”现象。加强人员编制管理和资产管理，健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。

3.规范预算编制管理。所有使用财政资金的部门、单位都必须编制部门预算，部门预算按照基本支出和项目支出编制，部门的所有收支全部纳入部门预算。专项转移支付分部门、分项目编制，提高年初专项转移支付预算编制到位率。上级财政提前下达的转移支付资金要全部编入预算，提高预算编制完整性。建立资产统筹调配机制，提高政府采购预算和新增资产配置预算的科学性。改进预算编制周期管理，提前启动部门预算编制工作，加强项目前期评审论证，推进项目预算滚动编制。将财政安排的专项支出年初预算细化到具体项目，减少财政代编规模，除需事后测算实施奖励、补贴的资金外，不再采取先分配资金后安排项目的填空式分配模式。年初预算全部细化编制到政府收支功能分类项级科目和经济分类款级科目。

（二）积极推进预决算公开，建立透明预算制度

1.扩大公开范围。除涉密信息外，县财政全面公开经县人大或其常委会批准的财政预算、预算调整、决算和预算执行情况，并对政府财政转移支付安排、执行以及举借债务情况等重要事项作出说明。除涉密信息外，所有使用财政资金的部门和单位均应公开部门预决算及“三公”经费预决算，并逐步公开部门支出绩效情况。

2.细化公开内容。财政预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目，专项转移支付预决算按项目、按部门公开;逐步将部门预决算按基本支出和项目支出公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目。各部门、单位要对机关运行经费的安排、使用情况，政府采购情况等重要事项作出说明。所有财政资金安排的“三公”经费预决算都要公开，其中“三公”经费决算公开要细化说明因公出国(境)团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数等内容。

3.推进专项支出信息与民生政策公开。按照“谁主管、谁负责、谁公开”的原则，健全完善专项支出信息公开机制。从2016年起，县级相关部门、单位要及时公开专项支出的管理办法和分配结果，逐步实现专项支出申报评审、分配使用、绩效评价等全过程公开。积极推进各类财政扶持和补助政策公开，加大民生政策公开力度。对公开过程中社会关切的问题，要及时回应、规范整改、完善制度。

（三）改进预算管理与控制，建立跨年度预算平衡机制

1.改进年度预算审核与控制方式。一般公共预算审核的重点由收入预算、平衡状态向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，向县人大报告支出预算时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，要编制预算调整方案(草案)，报经县人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测、合理安排。县政府确需举借债务的，向上级政府申报，由省政府代为举借。国有资本经营预算按照收支平衡原则编制，不列赤字。

2.建立跨年度预算平衡机制。地方一般公共预算年度执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施仍不能实现平衡，通过向上级政府申请临时救助实现平衡，在下一年度预算中归还。在未还清上级政府临时救助资金之前，原则上不得新增年度收支缺口。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下一年度安排;如出现短收，通过削减支出实现平衡。

3.实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。未纳入中期财政规划的增支政策，除不可抗力等因素外，年度预算可不予安排。制定涉及财政支持的重大政策时，有关部门要会同财政部门建立中长期重大事项科学论证机制，避免政策碎片化和随意性。中期财政规划主要包括预测现行政策下财政收支、分析现行财政收支政策问题、制定未来三年财税政策改革方案、测算改革后财政收支情况、评估可能出现的财政风险等内容，按照三年滚动方式编制，逐年更新调整。从2016年起，试编三年滚动财政规划。

（四）加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策

1.依法加强税收征管。各税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化相衔接的考核体系，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。完善税源控管机制，推进综合治税，加强税收信用评价体系建设，健全协税护税体系，严厉打击抗税、骗税及逃避缴纳税款等违法行为，提升税收征管能力和效率。全面落实国家各项结构性减税政策，严禁违反法律法规规定和超越权限多征、提前征收或减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。

2.加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。建立常态化收费公示、听证制度，行政事业性收费、政府性基金实施目录清单管理，目录清单外的收费项目一律停止执行，坚决制止乱收费、乱罚款、乱摊派行为。规范国有资产资源有偿使用收入管理，研究建立公共资源出让收益合理共享机制。完善政府以所有者身份参与国有企业利润分配制度，扩大国有资本经营预算实施范围，逐步覆盖全部国有企业，实施国有资本收益收缴分类管理，稳步提高收取比例，保障国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善征缴制度和监督体系，严禁违规减免、缓征或隐匿、滞留、挪用、坐支应缴库的非税收入，严禁通过违规调库、混库等手段虚增收入。

3.清理规范财税优惠政策。按照中、省、市统一部署，清理规范政府规章和规范性文件中涉及的税收、非税和财政支出等方面财政税收优惠政策，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行;有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定终止时限;没有法律法规障碍且确需保留的，按规定程序和权限报经批准后执行。今后起草政府规章、规范性文件、发展规划和区域政策时，不得突破国家统一的财税法规制度。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，切实维护财税法律法规严肃性。

（五）深化支出管理改革，完善财政转移支付制度

1.优化财政支出结构。健全厉行节约长效机制，严格控制政府性楼堂馆所、“三公”经费、会议费、培训费等一般性支出;强化财政供养人员管理，切实解决违规进人、“吃空饷”等问题，降低行政成本。清理规范重点支出与财政收支增幅、支出规模或生产总值等挂钩事项，一般不再采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排、优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。除国务院、省、市政府有明确规定外，各部门一律不得将特定领域财政投入情况纳入对下级政府及其他部门的政绩考核体系。结合税费改革和法规修订，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定。统一预算分配，逐步将所有预算资金全部纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。

2.加强专项资金管理。积极推进专项资金清理整合和投入方式改革，全面实施项目库管理。严格控制引导类、救济类、应急类专项，切实压减专项数量和资金规模，甄别排查竞争性领域专项，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消。对确需保留的竞争性领域专项，要不断改进资金分配方式，减少行政性分配，通过产业投资基金、股权投入等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对资金分配结果具有可选择性、不固定使用对象的财政专项资金开展竞争性分配。对使用方向相似、扶持对象相近、管理特点类同的专项资金予以整合。严格控制财政专项资金设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全定期评估和退出机制。积极开展政府与社会资本合作(PPP)试点工作，吸引社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施建设和公共事业投资运营。根据中央与地方支出责任划分及相关要求，清理现行地方配套政策，未经批准县财政部门不得安排配套资金。

3.推进政府购买服务改革。坚持政府购买服务与推动事业单位改革、社会组织改革相结合，切实做到“费随事转”，提高公共服务质量，降低公共服务成本。建立健全政府购买服务管理制度，选择部分公共性、公益性较强的公共服务事项开展政府购买服务工作，动态调整和完善政府购买服务指导性目录。加快制定政府购买服务项目标准，推进购买服务项目库建设，健全政府购买服务预算管理体系。政府购买服务所需资金从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

（六）完善预算执行管理制度，提高财政支出绩效

1.加强预算执行管理。硬化预算约束，严格执行人大批准的预算，严禁超预算或无预算支出，严格按程序调整预算。年度执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策;必须出台的，通过预算调整或以后年度预算安排资金。规范预算变更，执行中不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部门的规定办理。及时批复部门预算，财政部门应在人大批准预算之日起20日内批复各部门预算，各部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内批复所属单位预算。接到上级下达的转移支付后，应在30日内下达分解到具体项目。

2.推进国库管理制度改革。深化国库集中支付改革，推进电子化支付管理，力争将国库集中支付制度覆盖所有财政性资金和全部镇。健全国库单一账户体系，严格控制向部门单位实拨资金，清理各预算单位实有资金账户。加强财政专户管理，一律不得新设专项支出财政专户;除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户在两年内逐步取消。严格权责发生制核算范围，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按规定实行权责发生制核算的有关情况，县财政按照有关规定，向县人大常委会报告。加强财政暂付款管理，严格控制新增财政对外借款，已经发生的所有财政借垫款项，必须在2017年底前处理完毕。严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金，确需动用库款出借资金的，要经县人民政府常务会议审定，报上级财政部门核准后办理借款手续。完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，严格按照国家规定办理退库业务。

3.加强结转结余资金管理。健全结转结余资金定期清理机制，有效盘活财政存量资金。上一年度财政预算的结转资金，应在下一年度用于结转项目的支出;连续2年未用完的结转资金，应作为结余资金管理，其中地方一般公共预算的结余资金，用于补充预算稳定调节基金。对部门、单位连续结转2年以上的财政性项目资金，一律收回财政统筹安排。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，加大结转资金统筹力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度通报和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金和财政存量资金规模。

4.建立权责发生制政府综合财务报告制度。深化预算会计制度改革，推进建立权责发生制政府综合财务报告制度，全面反映政府所有收支及资产、负债等情况。按照中、省、市的部署，研究编制政府综合财务报告。适时将政府综合财务报告向县人大或其常委会报告，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

5.推进预算绩效管理。全面构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程绩效管理新机制。加大预算绩效评价力度，不断提高评价规模和占比。强化评价结果运用，评价结果与预算安排挂钩，对绩效较好的项目优先支持，对绩效较差的项目进行整改、调减或撤销，做到“花钱必问效、无效必问责”。大力推行第三方机构独立评价。夯实预算绩效管理基础，实现预算绩效管理与预算编制、执行的紧密衔接、有机融合。

（七）加强地方政府债务管理，防范化解财政风险

1.加强政府债务预算管理。按照中、省、市有关规定，将地方政府债务分门别类纳入预算管理，将一般债务收支纳入地方一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。妥善处理政府存量债务，对存量债务进行甄别，按规定程序报经批准后纳入相应政府预算管理。

2.建立风险预警和考核问责机制。剥离融资平台公司政府融资职能，建立债务风险预警及化解机制。对纳入预算管理的存量债务，可申请发行地方政府债券置换。各部门要定期公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。政府债务资金，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。政府主要负责人是政府性债务的第一责任人，要认真抓好政策落实。政府性债务作为一个硬指标将纳入各镇、各部门年度目标责任考核范围。

（八）规范理财行为，严肃财经纪律

1.坚持依法理财。要严格按照预算法、税收征收管理法、会计法和政府采购法等财税法律法规，依法行使决策权和管理权。自觉接受人大监督和社会监督，全面加强审计监督、财政监督、税务监督、会计监督，规范理财行为。坚持于法有据、上下衔接，积极推进相关规章制度的修订工作，在法治轨道上全力推进预算管理制度改革。

2.健全制度体系。要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价等方面的制度，扎紧制度的篱笆。要严格按规定拨付和使用财政资金，规范预决算编报，做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。

3.强化责任追究。要对各部门、单位财经纪律执行情况进行全面检查，对检查发现的违规违纪问题，加大问责力度，依法严肃处理。对单位或个人弄虚作假、冒领骗取、损失浪费财政资金等失信失范行为进行记录和惩戒，切实规范财经秩序。

三、强化组织保障，确保改革顺利推进

深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，面临许多矛盾和困难，任务十分艰巨。各镇、各部门要从大局出发，进一步提高认识，把思想与行动统一到中、省、市及县委、县政府的决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，切实履行职责，确保完成各项改革任务。财政部门要加强工作指导与统筹协调，妥善解决改革中出现的矛盾和问题。相关部门要加强协调配合，明确责任分工，健全工作机制，确保各项改革措施落实到位。

户县人民政府

2016年2月24日